Esito del monitoraggio del consumo di suolo nella pianificazione previsto dalla normativa regionale (LR 24/17) - periodo transitorio (2018-2023)

Introduzione 

Per valutare le trasformazioni del territorio e del paesaggio già da diversi anni la Regione Emilia-Romagna realizza analisi e predispone indagini per conoscere sia lo stato di fatto, sia lo stato di pianificazione ovvero lo stato di diritto per quelle aree suscettibili di trasformazioni in seguito all’attuazione delle previsioni urbanistiche contenute nei piani urbanistici comunali. 

Mentre l’attività della mappatura dei vari utilizzi del territorio si ripete dal 1976, quella relativa alla costruzione di un data base con le informazioni necessarie alla lettura dello stato della pianificazione attraverso i dati dei piani urbanistici attuativi approvati dai comuni, ha preso avvio solamente di recente, in seguito all’approvazione della legge regionale urbanistica del 21 dicembre 2017, n. 24, recante “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”. 

La legge con l’articolo 5 “Contenimento del consumo di suolo”, ha introdotto una verifica con cadenza semestrale per cui “i Comuni monitorano le trasformazioni realizzate in attuazione del piano vigente e provvedono all’invio degli esiti dello stesso alla Regione.”

La verifica semestrale è avvenuta durante il periodo transitorio definito dagli artt.3 e 4 della LR24, durante il quale ogni Comune o Unione di Comuni avvia il processo di adeguamento della propria pianificazione urbanistica. 

Tale periodo transitorio si è articolato in due fasi e la prima, conclusasi il 1° gennaio 2022, ha stabilito il termine della possibilità per i Comuni di predisporre e avviare l’iter approvativo degli strumenti urbanistici diretti a dare attuazione ad una parte delle previsioni della pianificazione urbanistica vigente (PSC, POC e RUE e PRG).

Nella seconda fase, che si è conclusa il 1° gennaio 2024, le Amministrazioni Comunali hanno completato l’iter approvativo di detti strumenti con la stipula delle relative convenzioni.

Catalogo minERva 

L’informazione necessaria al monitoraggio inviata dai Comuni o Unioni di Comuni è costituita dal dato geometrico in formato vettoriale (SHAPEFILE) che identifica i perimetri dei diversi interventi attuativi nel territorio comunale e raccoglie, nella relativa tabella associata, le informazioni di carattere sia tecnico sia amministrativo delle aree trasformate.

Queste informazioni sono pubblicate nel catalogo MinERva, che è lo strumento che pubblica i dati dai settori pianificazione territoriale, ambiente e mobilità della Regione in formato aperto:

• Pubblicazione dei dati relativi al monitoraggio delle aree trasformate sul Catalogo minERva

Esito del monitoraggio delle aree trasformate – Prima fase del periodo transitorio 2018-2021

Durante la prima fase del periodo transitorio, durata quattro anni dall’approvazione della legge urbanistica, sono avvenuti otto monitoraggi i cui esisti sono pubblicati dal portale della Regione Emilia-Romagna alla pagina Territorio, Urbanistica e in forma vettoriale (SHAPEFILE) nel portale Minerva che rappresenta il punto di riferimento e di condivisione delle informazioni realizzate dalla Direzione Generale Cura del Territorio ed Ambiente della Regione Emilia-Romagna.

Per l’attuazione dei Piani previgenti (Piani Strutturali Comunali, Piani Operativi Comunali e Piani Regolatori Generali) e per gli interventi realizzati con accordi operativi specificamente attivati nella la prima fase del periodo transitorio (1/1/2018 – 31/12/2021) sono stati impegnati complessivamente 655 ettari di suoli liberi, di cui 336 ad usi produttivi/terziari/commerciali (51%) e 319 ad usi residenziali (49%).

La dinamica realizzativa dei Piani in vigenza, nonostante la conclusione della prima fase del periodo transitorio, resta piuttosto limitata se confrontata con l’enorme disponibilità di potere trasformare nuovo territorio.

L’impiego maggioritario di territorio ad usi residenziali evidenzia comunque una attenzione a cercare di realizzare quelle funzioni per le quali, con la nuova legge regionale, non si potranno a regime consumare nuovi suoli se non per l’edilizia residenziale sociale. Testimoniano quindi di un ultimo tentativo di consolidare la rendita collegata a queste previsioni nella speranza di realizzare l’investimento che, per le ragioni sopradette, nel futuro di medio periodo diventa bene scarso.

Rispetto alla pianificazione precedente, ed in particolare all’eredità avuta in dote dalla L.R. 20/2000 relativamente al dimensionamento di previsioni urbanistiche non attuate (quantificato in circa 266 kmq ovvero 26.666 ha), i 655 ettari consumati nella prima del periodo transitorio rappresentano poco più del 2% di impegno di nuovo territorio.

Effetti della legge sulla pianificazione urbanistica comunale in seguito alla conclusione della prima fase del periodo transitorio

Uno degli obiettivi della legge urbanistica regionale è di pervenire al completo rinnovo della pianificazione urbanistica comunale, con la predisposizione e approvazione di un nuovo Piano Urbanistico Generale (PUG), diretto a disciplinare e promuovere il riuso del patrimonio edilizio esistente e la rigenerazione urbana del territorio urbanizzato e a ridurre il consumo di suolo.

Tra gli effetti che conseguono alla scadenza della prima fase del periodo transitorio vi è il termine della possibilità per i Comuni di predisporre e avviare l’iter approvativo degli strumenti urbanistici diretti a dare attuazione ad una parte delle previsioni della pianificazione urbanistica vigente (Piani Regolatori Generali, Piani Strutturali Comunali e Piani Operativi Comunali).

Alla luce di quanto sopra, la Regione ha effettuato un monitoraggio per quantificare il dato relativo alla superficie territoriale delle previsioni insediative contenute nei piani previgenti che dopo il primo gennaio 2022 sono decadute.

Sono state raccolte le risposte di 171 Comuni che hanno dichiarato di avere stralciato previsioni per 11.329 ettari, ovvero circa 113 km2 di territorio che ha perso il “diritto” di essere trasformato.

Esito del monitoraggio delle aree trasformate – Seconda fase del periodo transitorio 2022-2023

Le norme di contenimento al consumo di suolo introdotte dalla L.R. 24/2017 sono state in grado di influire sulle previsioni insediative ereditate dal passato, limitandone in maniera significativa gli effetti.

La conclusione della seconda fase del periodo transitorio ha determinato la decadenza di tutte le previsioni insediative avviate entro il 31 dicembre 2021 che i Comuni non hanno convenzionato entro il 31 dicembre 2023.

Per i Comuni colpiti dall’alluvione del maggio 2023, individuati nell’Allegato 1 del DL 61/2023, il termine finale del procedimento di approvazione e convenzionamento dei piani attuativi è stato prorogato dal 1° gennaio 2024 al 3 maggio 2024.

Anche in questo caso, per avere meglio chiariti gli effetti delle politiche messe in atto con l’applicazione della Lr24/17 la Regione ha avviato una ricerca condotta tra febbraio e luglio 2023, in collaborazione con l’Istituto sui trasporti e la logistica (ITL), l’Università di Bologna (UNIBO) e l’Università di Parma (UNIPR), con l’obiettivo di elaborare una ricognizione, per quanto possibile completa, dello stato di attuazione delle previsioni insediative contenute nei previgenti piani urbanistici comunali.

Tale ricognizione si è concentrata sugli ambiti di trasformazione previsti dai piani strutturali comunali (PSC) e dai piani operativi comunali (POC) ai sensi della L.R. 20/2000, nonché sulle zone di espansione di tipo C e D individuate dai piani regolatori generali (PRG) ai sensi della L.R. 47/1978.

Le relative elaborazioni e i principali esiti della ricognizione sono riportati in questa pagina web.

In seguito alla ricognizione rispetto al campione ottenuto pari a circa il 68% dei Comuni, risultavano decadute in seguito al termine del primo periodo transitorio, previsioni insediative per 15.274 ettari.

Quelle avviate e approvate e avviate invece coprivano un territorio di 2.724 ettari, ma che, in forza di quanto stabilito dagli artt. 3 e 4 della L.R. 24/2017, sarebbero decadute se non convenzionate entro il 1° gennaio 2024.

Nella seconda fase del periodo transitorio i primi rilevamenti hanno confermato la tendenza delle precedenti ricognizioni, con numeri in linea a quelli registrati nella prima fase.

Infatti, dal primo monitoraggio effettuato nel secondo periodo, al penultimo semestre prima del termine del periodo transitorio, quindi dal 1/1/2022 al 30/06/2023, i Comuni hanno approvato e convenzionato previsioni insediative la cui realizzazione comporta un consumo del suolo di circa 461 ettari.

Come era facile supporre l’ultimo semestre prima della conclusione del periodo transitorio ha registrato una forte incremento riguardo il numero di procedimenti approvati e convenzionati; infatti, sono stati conclusi 326 procedimenti per un totale di 1.276 ettari.

Nel complesso negli ultimi due anni, 2022 e 2023 sono state approvate e convenzionate previsioni per 1737 ettari di cui 861 a destinazione residenziale (49%) e 876 ettari per produttivi/terziari/commerciali (51%) confermando lo stesso equilibrio del primo semestre riguardo le destinazioni d’uso.

Effetti della legge sulla pianificazione urbanistica comunale in seguito alla conclusione della seconda e ultima fase del periodo transitorio

Nel complesso, dal 2018 al 3 maggio 2024 le Amministrazioni Comunali hanno approvato e convenzionato previsioni insediative che, se portate a termine consumeranno 2392 ettari.

In relazione al numero delle previsioni contenute nei piani urbanistici generali elaborati con le precedenti leggi urbanistiche equivale a poco meno del 9%.

Al risultato di avere evitato il consumo di più di 207.000 ettari di nuovo suolo, se ne dovrà affiancare un ulteriore relativo all’attenta valutazione dell’utilizzazione del 3% della superficie di territorio urbanizzato per le espansioni comunque autorizzabili mediante accordi operativi da qui al 2050.

Si può, quindi, ribadire la rilevanza delle due principali innovazioni che la legge urbanistica ha introdotto - da un lato una significativa riduzione delle previsioni ereditate dalla pianificazione urbanistica previgente, dall’altro l’individuazione di una soglia quantitativa massima di suolo consumabile al 2050.

Area pianificazione territoriale, urbanistica e tutela del paesaggio:

• Marco Nerieri, tel. 0515278802, e-mail marco.nerieri@regione.emilia-romagna.it
• Michela Grandi, tel.0515278979,e-mail michela.grandi@regione.emilia-romagna.it
• Elena Negri, tel.0515276893,e-mail elena.negri@regione.emilia-romagna.it