Com.Ass.Terr. 22/08/2003 n. 17565 (B.U. 135 11/09/2003)

Ai Comuni, alle Province ed ai Consorzi di bonifica della regione

Come e' noto il 30 giugno 2003 e' entrato in vigore il DPR 8 giugno 2001, n. 327 (come modificato dal DLgs 27 dicembre 2002, n. 302) recante "Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di espropriazione per pubblica utilita'".
La Regione e' gia' intervenuta nella stessa materia con la L.R. 19
dicembre 2002, n. 37 "Disposizioni regionali in materia di espropri"
entrata in vigore il 4 gennaio 2003 (modificata dalla legge regionale
3 giugno 2003, n. 10, "Modifiche alle leggi regionali 24 marzo 2000,
n. 20, 8 agosto 2001, n. 24, 25 novembre 2002, n. 31 e 19 dicembre
2002, n. 37 in materia di governo del territorio e politiche
abitative").
Al fine di chiarire i rapporti tra le due normative, e di renderne
piu' agevole il necessario coordinamento, si forniscono le seguenti
precisazioni:
- innanzitutto occorre premettere che il procedimento espropriativo
(volto al risultato finale del trasferimento del diritto di
proprieta' o di un diritto reale minore dal titolare al soggetto
beneficiario dell'espropriazione) si articola in tre fasi distinte,
ognuna delle quali produttiva di precisi effetti giuridici. La prima
e' quella dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, la
seconda e' quella che conduce alla dichiarazione di pubblica utilita'
dell'opera da realizzare, la terza ed ultima fase e' quella della
determinazione dell'indennita' di esproprio ed emanazione del decreto
di esproprio;
- le prime due fasi attengono alla materia del governo del territorio
e dunque ricadono pienamente nell'ambito della competenza legislativa
regionale, mentre la terza, incidendo in modo diretto sui diritti
civili dei soggetti proprietari delle aree interessate dalle
procedure espropriative, spetta alla competenza del legislatore
statale, al fine di garantire una uniformita' di trattamento sul
territorio nazionale;
- ne consegue che la L.R n. 37 del 2002 non ha disciplinato l'intero
procedimento espropriativo ma - con l'obiettivo primario di
sviluppare i principi espressi dal testo unico in coerenza con la
normativa regionale in materia di governo del territorio - si e'
occupata principalmente della fase di apposizione del vincolo
preordinato all'esproprio e di quella di dichiarazione di pubblica
utilita', integrando le procedure di localizzazione dell'opera e
quelle da cui deriva la pubblica utilita' con adempimenti richiesti
ai fini espropriativi;
- in relazione alla successiva ed ultima fase la legge regionale fa
rinvio alla legislazione statale, ed in particolare al testo unico,
limitandosi a dettare alcune disposizioni in merito alla
edificabilita' di fatto e legale, alle misure compensative in sede di
accordo di cessione e alle Commissioni provinciali per la
determinazione del valore agricolo medio.
Al fine di meglio chiarire quali disposizioni della disciplina di
dettaglio statale non siano operanti nel territorio regionale, l'art.
33 della L.R. n. 37 del 2002 ha indicato gli articoli del DPR n. 327
del 2001 che vanno disapplicati, in quanto relativi ad aspetti che
hanno trovato una regolamentazione specifica e sostituiva nella legge
regionale.
In conclusione, i procedimenti espropriativi realizzati nel
territorio regionale dovranno svolgersi per le prime due fasi in
conformita' a quanto disposto dalla L.R. n. 37 del 2002, per la terza
fase secondo quanto stabilito dalle norme del Testo Unico, con
l'unica eccezione che la costituzione e il funzionamento delle
Commissioni espropri sono pur esse regolati dalla legge regionale (in quanto materia gia' da tempo delegata alla stessa Regione) e che
detta Commissione dovra', ai fini del calcolo dell'indennita', tener
conto dei criteri valutativi della edificabilita' legale e di fatto
adottati dalla legge regionale, in quanto anch'essi relativi ad
aspetti strettamente connessi alle tematiche urbanistiche e del
governo del territorio.
Piu' complessa e' la tematica relativa al coordinamento della
normativa transitoria prevista dalla legge regionale e dal Testo
Unico per i procedimenti espropriativi in corso alla data di entrata
in vigore delle leggi citate (4 gennaio per la L.R. n. 37 del 2002 e
30 giugno per il DPR n. 327 del 2001).
La L.R. n. 37 del 2002 ha disposto all'art. 26, comma 3, che i
procedimenti espropriativi in corso alla data di entrata in vigore
della legge regionale, ossia che vedono avviata la fase di
apposizione del vincolo espropriativo o la fase successiva
comportante dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera da
realizzare, sono completati e producono i loro effetti secondo la
legislazione previgente. Da tale disposizione deriva che le
Amministrazioni che prima del 4 gennaio 2003 hanno avviato la fase di apposizione del vincolo espropriativo, mediante adozione di variante, ovvero la fase di dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera da realizzare, mediante deposito del progetto e relativi elaborati, non applicheranno la nuova normativa regionale.
L'art. 57 del DPR n. 327 del 2001 al comma 1 prevede che "Le
disposizioni del presente testo unico non si applicano ai progetti
per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia
intervenuta la dichiarazione di pubblica utilita', indifferibilita'
ed urgenza. In tal caso continuano ad applicarsi tutte le normative
vigenti a tale data.".
Dal combinato disposto delle disposizioni citate, alla luce di quanto
detto in merito alle competenze legislative per le diverse fasi della
procedura espropriativa, deriva che, dato che rientrano nella
competenza legislativa regionale, i procedimenti relativi alla fase
di apposizione del vincolo espropriativo e di dichiarazione di
pubblica utilita' (fase 1 e 2) avviati prima dell'entrata in vigore
della legge regionale sono completati secondo la normativa statale
previgente; al contrario la successiva fase della determinazione
dell'indennita' di esproprio e dell'emanazione del decreto di
esproprio (fase 3), essendo soggetta alla legislazione statale, sara'
anch'essa disciplinata dalla normativa statale previgente qualora la
pubblica utilita' sia stata dichiarata prima dell'entrata in vigore
del Testo Unico (30 giugno 2003), mentre sara' soggetta alla
disciplina del Testo Unico nel caso in cui la dichiarazione di
pubblica utilita' sia intervenuta successivamente alla sua entrata in
vigore.
Al fine di fornire un quadro generale interpretativo delle
disposizioni della L.R. n. 37 del 2002, si allega una nota
esplicativa che tiene conto delle richieste, delle osservazioni e
delle modifiche apportate con la L.R. n. 10 del 2003, derivanti da un
primo periodo di applicazione della legge.
Si richiama fin da adesso l'attenzione sugli aspetti piu' rilevanti
della legge regionale:
- principio della coincidenza della competenza alla realizzazione di
un'opera e delle procedure espropriative, salvo il caso del
conferimento ai Comuni delle funzioni espropriative per le opere
pubbliche regionali; sono escluse dal conferimento ai Comuni le opere di difesa del suolo e di bonifica, per le quali le procedure
espropriative competono all'autorita' (Regione, Consorzi di bonifica
od altri soggetti) che realizzano le opere (art. 6 e 6-bis);
- obbligo della comunicazione personale ai proprietari degli immobili dell'avvio del procedimento di apposizione del vincolo espropriativo
e della fase di dichiarazione di pubblica utilita' (artt. 9, 16,
17);
- durata del vincolo espropriativo fissata in 5 anni e possibilita'
di reiterarlo motivatamente per una sola volta e possibilita' di
realizzare una diversa opera pubblica, nell'arco temporale di
validita' del vincolo, solo mediante adozione di variante al POC
(artt. 13 e 14);
- possibilita' per il Comune, nel caso di progetto preliminare di
opera non conforme agli strumenti urbanistici, di attribuire alla
deliberazione di variante al PSC il valore e gli effetti di variante
al POC (artt. 12, comma 2);
- possibilita' di dichiarare anche la pubblica utilita' dell'opera se
nella fase di apposizione del vincolo espropriativo viene approvato
il progetto definitivo dell'opera in luogo del preliminare, con il
rispetto degli adempimenti previsti per l'approvazione del definitivo
(artt. 12, comma 6 e 15, comma 2);
- procedura semplificata per l'approvazione del progetto definitivo
od esecutivo di interventi di manutenzione o di adeguamento tecnico
funzionale di opere pubbliche localizzate nelle fasce di rispetto e
nelle aree a rischio idrogeologico (art. 16-bis);
- obbligo di un esame puntuale delle osservazioni presentate dai
soggetti interessati al vincolo espropriativo da parte dell'autorita'
procedente sia in fase di apposizione del vincolo che in quella di
dichiarazione di pubblica utilita' (artt. 10, comma 3; 11, comma 3;
16, comma 6; 17, comma 4);
- possibilita' che l'accordo di cessione verta su misure
compensative, ossia facolta' per il privato di edificare in un'area
concordata con il Comune gia' destinata all'edificazione (art. 23).
La L.R. n. 37 del 2002 ha apportato inoltre delle modifiche alla L.R.
n. 20 del 2000, "Disciplina generale sulla tutela e l'uso del
territorio" e alla L.R. n. 10 del 1993 "Norme in materia di opere
relative a linee ed impianti elettrici fino a 150 mila volts. Delega
di funzioni amministrative", resesi necessarie per coordinare le
disposizioni modificate con la nuova disciplina regionale sugli
espropri.
L'ASSESSORE
Pier Antonio Rivola

Nota esplicativa
La L.R. 19 dicembre 2002, n. 37 ha per oggetto la disciplina
espropriativa, con particolare riferimento alle competenze relative
alle funzioni espropriative, alla fase di apposizione del vincolo,
agli atti comportanti dichiarazione di pubblica utilita', alla
edificabilita' legale e di fatto e alle Commissioni provinciali per
la determinazione del valore agricolo medio.
Con la L.R. 3 giugno 2003, n. 10, recante "Modifiche alle Leggi
regionali 24 marzo 2000, n. 20, 8 agosto 2001, n. 24, 25 novembre
2002, n, 31 e 19 dicembre 2002, n. 37 in materia di governo del
territorio e politiche abitative" sono state apportate alcune
modifiche alla L.R. n. 37 del 2002 (illustrate in seguito nello
specifico), rispondenti all'esigenza, emersa durante la prima fase di
applicazione della legge, di semplificazione e di accelerazione delle
procedure amministrative per la realizzazione di certe tipologie di
opere. Altri emendamenti sono di chiarimento o di coordinamento
rispetto alle modifiche sostanziali.
Alcune considerazioni generali, prima di passare alla disamina dei
singoli articoli.
Dalla L.R. 37/02 emerge un quadro di competenze espropriative piu'
diffuso rispetto al sistema previgente, in quanto si afferma il
principio della coincidenza tra autorita' che realizza l'opera e
soggetto espropriante. Vengono allo stesso tempo riconosciuti ampi
margini di autonomia agli Enti pubblici titolari di funzioni
espropriative nell'organizzare l'esercizio di queste funzioni
(convenzioni con i Comuni, Uffici intercomunali, Sportello unico), al
fine di evitare le possibili difficolta' che si potrebbero verificare
in forza di una applicazione rigida del principio richiamato, che non
tenga in adeguata considerazione le concrete situazioni nelle diverse
realta' locali.
Inoltre la legge si e' posta l'obiettivo di porre il privato
interessato dalla realizzazione di un'opera pubblica nell'effettiva
condizione di partecipare al procedimento che lo coinvolge,
prevedendo la comunicazione individuale in fase di apposizione del
vincolo, l'esame puntuale delle osservazioni presentate dagli
interessati al vincolo e la possibilita' di reiterare il vincolo una
sola volta. La legge ha d'altra parte cercato di compensare i
significativi aggravi procedurali per le autorita' esproprianti,
mediante disposizioni volte ad agevolare l'azione amministrativa, si
pensi alla possibilita' della comunicazione informatica e alla non
necessita' della comunicazione in caso di vincolo espropriativo
apposto mediante piano urbanistico generale (POC).

Oggetto e finalita' della legge (articolo 1)
La legge regionale ha l'obiettivo di armonizzare la nuova disciplina
nazionale in materia di espropri con la legislazione regionale in
materia di governo del territorio. Pertanto le disposizioni attengono
principalmente all'apposizione del vincolo espropriativo, che deriva
dalla localizzazione dell'opera mediante procedura di variante
urbanistica, e alla dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera.

Ambito di applicazione (articolo 2)
Ricadono nell'ambito di applicazione della legge tutte le procedure
espropriative che si svolgono nel territorio regionale, che abbiano
ad oggetto un bene immobile o un diritto relativo ad un bene immobile
e che siano finalizzate alla esecuzione di un'opera pubblica o di
pubblica utilita'. Per quanto riguarda il soggetto espropriante e il
beneficiario dell'espropriazione, le disposizioni della legge si
applicano a prescindere dalla natura pubblica o privata degli stessi.
Si sottolinea che soggetto espropriante puo' essere un soggetto
diverso da un Ente pubblico qualora ci sia una legge che gli
riconosce tale potere od una specifica delega di poteri da parte
dell'autorita' amministrativa titolare del potere espropriativo
(concessionario di opere pubbliche o contraente generale). Inoltre si
sottolinea che le disposizioni regionali si applicano anche qualora
sia lo Stato ad effettuare un'espropriazione nel territorio
regionale.

Funzioni in materia di espropri (articoli da 3 a 7)
La regola generale e' quella della competenza espropriativa in capo
all'autorita' competente alla realizzazione di un'opera pubblica o di
pubblica utilita'. Pertanto la qualita' di autorita' espropriante
viene riconosciuta ai Comuni, Comunita' montane, Provincia, Regione e ogni altro ente competente alla realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilita', nonche' agli enti pubblici cui la Regione
conferisce le funzioni espropriative per le opere di sua competenza.
Qualora si tratti di opere private di pubblica utilita', assume la
funzione di autorita' espropriante, e dovra' quindi svolgere le
procedure espropriative, l'ente che ai sensi di legge ha la
competenza a dichiarare la pubblica utilita'.
Gli Enti locali si devono dotare di un ufficio per le espropriazioni,
potendo chiaramente attribuire i relativi poteri ad un ufficio gia'
esistente. L'elemento importante e' che deve trattarsi di una
struttura unica che segue tutti i procedimenti, al fine di garantire
ai cittadini coinvolti un piu' facile accesso agli atti dei
procedimenti amministrativi.
Vengono incentivate forme di collaborazione tra gli enti pubblici al
fine dell'esercizio delle funzioni espropriative. In particolare:
- i Comuni possono avvalersi di una unica struttura, cui siano
attribuite funzioni di sportello unico per le attivita' produttive,
per l'edilizia e per gli espropri;
- le Province e gli altri enti pubblici possono stipulare convenzioni
con i Comuni al fine di avvalersi dell'ufficio per le espropriazioni
dei Comuni;
- i Comuni possono istituire uffici intercomunali, mediante la
promozione delle forme associative di cui alla L.R. n. 11 del 2001.
Con tali disposizioni si e' voluto lasciare agli enti esproprianti la
valutazione sulle modalita' organizzative piu' consone alla propria
realta' amministrativa per garantire il migliore esercizio delle
funzioni espropriative.
La Regione nei confronti di tutte le autorita' esproprianti svolge,
in via generale, una funzione di coordinamento e di consulenza, da
attuare attraverso un'unica struttura regionale, e compiti di
osservatorio e monitoraggio.
Il quadro delle competenze per i procedimenti espropriativi in
materia di opere pubbliche di competenze regionale e di opere di
difesa del suolo e di bonifica, modificato dalla L.R. n. 10 del 2003,
e' il seguente:
- viene conferito ai Comuni l'esercizio delle funzioni amministrative
relative ai procedimenti di espropriazione per realizzare opere
pubbliche regionali, fatte salve le opere di difesa del suolo (art.
6);
- per le opere di difesa del suolo, le procedure espropriative sono
curate dalla Regione se questa realizza le opere, mentre nel caso in
cui tali opere siano state affidate ai soggetti attuatori di cui
all'art. 9 della L.R. n. 22 del 2000, saranno questi stessi soggetti
a svolgere gli espropri (art. 6, comma 1 e 3);
- i Consorzi di bonifica realizzano le procedure espropriative per
tutte le opere di bonifica e di difesa del suolo da essi realizzate
(art. 6, comma 2 e 3).
Con la L.R. n. 10 del 2003 si sono sostanzialmente ridotte le ipotesi
di opere regionali le cui procedure espropriative vengono realizzate
dai Comuni, in quanto per le opere di difesa del suolo e di bonifica
si e' confermata la titolarita' del potere espropriativo in capo al
soggetto competente alla realizzazione delle opere.
Per le opere pubbliche regionali, le cui procedure espropriative
siano realizzate dai Comuni o dai soggetti attuatori di cui all'art.
6-bis, la Giunta regionale esercita i poteri sostitutivi di cui
all'art. 7.
La Regione puo' adottare atti di indirizzo e di coordinamento in
merito alle funzioni espropriative, atti di coordinamento tecnico,
direttive volte a regolare l'esercizio delle funzioni conferite. In
particolare puo' emanare direttive su procedure e modalita' di
calcolo degli indennizzi per le Commissioni provinciali, tenendo in
adeguata considerazione l'esigenza di favorire la ricostituzione del
bene espropriato, cioe' di assicurare, nei casi che saranno
individuati dalla Regione, una indennita' che consenta l'acquisto o
la nuova edificazione dell'edificio oggetto della procedura
espropriativa.

Apposizione del vincolo espropriativo (articoli da 8 a 12)
Gli atti da cui deriva l'apposizione del vincolo espropriativo sono:
- il POC o sua variante;
- l'accordo di programma di cui all'art. 40 della L.R. n. 20 del
2000, nonche' conferenze di servizi, intese o altri atti comunque
denominati che, secondo la legislazione nazionale e regionale
vigente, comportano variante al POC, ovvero, in via transitoria, al
piano regolatore generale (di seguito il riferimento ai nuovi
strumenti urbanistici di cui alla L.R. n. 20 del 2000 deve sempre
intendersi fatto al PRG per i Comuni muniti di piano urbanistico
approvato ai sensi della legislazione previgente; si veda, piu' in
dettaglio, quanto previsto dalla norma transitoria di cui all'art.
26. Tali atti, e i relativi avvisi pubblicati nel Bollettino
Ufficiale regionale, devono fare espresso riferimento al fatto che
l'efficacia degli stessi comporta apposizione del vincolo.
Si prevede l'obbligo da parte del Comune che predispone il POC o sua variante specifica o da parte dell'ente che promuove l'accordo di
programma (o indice la conferenza di servizi o altra intesa comunque
denominata) di predisporre un elaborato che indichi le aree in cui si
intende apporre il vincolo e i soggetti proprietari delle stesse;
inoltre l'avviso della avvenuta adozione del POC o di sua variante
specifica, della conclusione dell'accordo preliminare all'accordo di
programma e dell'avvenuto deposito del progetto dell'opera oggetto
della conferenza di servizi (intesa o altro atto) pubblicati nel
Bollettino Ufficiale regionale, devono indicare che tali atti sono
preordinati all'apposizione del vincolo espropriativo e che
contengono l'elaborato indicato (con autonoma circolare in corso di
trasmissione sono previsti i modelli di tali avvisi pubblici).
L'avvio del procedimento e' comunicato ai proprietari delle aree con
comunicazione individuale (lettera raccomandata con avviso di
ricevimento ovvero mediante strumento telematico), contenente gli
elementi di cui al comma 3 dell'art. 9.
L'Amministrazione espropriante e' esonerata dall'obbligo della
comunicazione solo nell'ipotesi dell'apposizione del vincolo
espropriativo mediante POC; in tal caso la pubblicazione dell'avviso
dell'avvenuta adozione del POC prende luogo della comunicazione
individuale.
Si ritiene necessario sottolineare la necessita' della comunicazione
individuale (a parte l'unico caso appena richiamato), anche a seguito
dell'entrata in vigore del DPR n. 327 del 2001 come modificato dal
DLgs n. 302 del 2002 che, diversamente dalla legislazione regionale,
ha escluso l'avviso di avvio del procedimento di apposizione del
vincolo qualora il numero dei destinatari sia superiore a 50 persone.
Cio' in quanto la disciplina regionale prevale sulla normativa
statale.
Le osservazioni possono essere presentate entro il termine di 60
giorni, decorrente:
- per i proprietari delle aree, dal ricevimento della comunicazione
individuale;
- per gli altri soggetti interessati dai vincoli espropriativi (che
non ricevono la comunicazione individuale), dalla data di
pubblicazione nel Bollettino Ufficiale regionale dell'avviso
dell'avvenuta adozione del POC o di una sua variante, nonche'
dell'avvenuta conclusione della Conferenza preliminare, ai sensi
dell'art. 10; dell'avvenuto deposito del progetto ai sensi dell'art.
11.
Tali osservazioni saranno oggetto di un esame puntuale da parte del
Comune o delle altre Amministrazioni competenti al fine
dell'assunzione della decisione finale.
L'art. 12 trova applicazione per i progetti di opere pubbliche o di
pubblica utilita' non conformi agli strumenti urbanistici, di
compelenza di un'autorita' o di un soggetto che non possa avvalersi
di un procedimento speciale per apportare variante al POC (quindi
tale procedimento si applica solo qualora non sia previsto dalla
legislazione statale o regionale vigente un procedimento speciale per il quale l'approvazione del progetto comporta variante agli strumenti
urbanistici).
Se l'opera non risulta conforme al PSC, "l'Autorita' competente alla
realizzazione dell'opera ovvero il soggetto privato che chiede
l'espropriazione" trasmette il progetto preliminare al Consiglio
comunale la cui determinazione favorevole in merito al progetto
comporta l'avvio del procedimento di variante al PSC, secondo quanto
disposto dall'art. 32 della L.R. n. 20 del 2000.
Si segnala a questo punto una novita' di notevole importanza rispetto
alla disciplina della L.R. n. 20 del 2000, consistente nel fatto che
il Consiglio comunale, se ricorrono i requisiti e i contenuti
previsti dall'art. 34 della L.R. n. 20 del 2000 per l'approvazione
del POC, puo' attribuire alla delibera di approvazione della variante
al PSC il valore e gli effetti di approvazione di POC o di variante
specifica allo stesso. Quindi il Comune potra' contestualmente
variare entrambi gli strumenti urbanistici (in via transitoria
avremo, in ogni caso, l'avvio di una variante specifica al PRG, ai
sensi dell'art. 15 della L.R. n. 47 del 1978).
L'art. 12, comma 5, prevede l'ipotesi di opera prevista nel PSC ma
non conforme al POC. In tal caso la determinazione positiva del
Consiglio comunale sul progetto preliminare "trasmesso dall'Autorita'
competente alla realizzazione dell'opera ovvero dal soggetto privato
che chiede l'espropriazione" costituisce adozione di POC o di
variante allo stesso.
L'art. 12, comma 6, in un'ottica di semplificazione e di
abbreviazione dei tempi procedurali, prevede che la delibera di
approvazione della variante al POC, da approvare secondo l'art. 34
della L.R. n. 20 del 2000, comporta altresi' dichiarazione di
pubblica utilita' a condizione che venga trasmesso al Comune il
progetto definitivo in luogo di quello preliminare. Dello stesso
tenore l'art. 15, comma 2, ai sensi del quale la dichiarazione di
pubblica utilita' puo' essere disposta con uno degli atti di
apposizione del vincolo di cui all'art. 8, comma 2 (accordo di
programma, conferenze di servizi, intese, ecc.) sempre presentando un progetto definitivo.
L'art. 12, comma 6, va coordinato con il comma 2 e 3 dell'art. 29
della L.R. n. 37 del 2002 che ha modificato il regime della
dichiarazione di pubblica utilita' previsto dalla L.R. n. 20 del
2000.
Prima dell'entrata in vigore della legge regionale sugli espropri, la
L.R. n. 20 del 2000 prevedeva all'art. 30, comma 12 che "per le opere
pubbliche e di interesse pubblico la deliberazione di approvazione
del POC comporta la dichiarazione di pubblica utilita' delle opere e
l'urgenza ed indifferibilita' dei lavori ivi previsti.".
La L.R. n. 37 del 2002 modifica tale regime prevedendo che la
dichiarazione di pubblica utilita' delle opere pubbliche e di
pubblico interesse:
- deriva, in via generale, dall'approvazione del PUA (art. 29, comma
3, che inserisce il comma 2-bis, all'art. 31 della L.R. n. 20 del
2000);
- deriva dall'approvazione del POC quando questo assume il valore e
gli effetti del PUA (art. 29, comma 2, che sostituisce l'art. 30,
comma 12 della L.R. n. 20 del 2000).
L'avvio del procedimento di adeguamento degli strumenti urbanistici
scatta con l'approvazione del progetto preliminare. A tal fine la
progettazione preliminare deve rispettare i requisiti richiesti dalla
Legge 11 febbraio 1994, n. 109, recante "Legge quadro in materia di
lavori pubblici" e relativo regolamento di attuazione, e contenere
una serie di elementi che rendono possibile l'avvio della procedura
di variante urbanistica.
Inoltre si precisa che le variazioni al progetto preliminare che
comportino modifica delle aree soggette ad esproprio all'interno
delle zone di rispetto previste dalla legislazione vigente non
richiedono nuova apposizione del vincolo espropriativo.
Durata del vincolo espropriativo (articoli 13 e 14)
II vincolo espropriativo ha durata di 5 anni, salvo che specifiche
disposizioni regionali o statali prevedano un diverso termine di
durata (si pensi ai PEEP per i quali il vincolo ha durata di 18 anni
ai sensi dell'art. 9, comma 1, Legge 18 aprile 1962, n. 167,
modificato dall'art. 51 della Legge 5 agosto 1978, n. 457); il
vincolo espropriativo puo' essere reiterato motivatamente una sola
volta ed in tale caso spetta al proprietario dell'area una indennita'
calcolata ai sensi delle disposizioni del Testo Unico. Si sottolinea
che tale disposizione non comporta la cessazione degli effetti dei
vincoli che alla data di entrata in vigore della L.R. n. 37 del 2002
siano gia' stati reiterati, ma solo che gli stessi, come i nuovi
vincoli, potranno essere rinnovati per una sola volta dopo l'entrata
in vigore della legge regionale.
Nel corso dei 5 anni di durata del vincolo, se l'Amministrazione
vuole realizzare nell'area in cui e' stato apposto il vincolo una
diversa opera pubblica sara' necessario adottare variante al POC. In
tal modo il legislatore regionale ha operato una scelta di segno
opposto rispetto al previgente art. 1, comma 4 della Legge n. 1 del
1978, al fine di garantire una maggiore partecipazione dei cittadini
alle trasformazioni dell'assetto urbano.

Dichiarazione di pubblica utilita' (articoli da 15 a 19)
La dichiarazione di pubblica utilita' deriva dall'approvazione:
a) del progetto definitivo dell'opera pubblica o di pubblica
utilita';
b) del Piano Urbanistico Attuativo (PUA);
c) di uno strumento di pianificazione, anche di settore o attuativo,
ovvero dal rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un
atto avente effetti equivalenti qualora, in base alla normativa
vigente, l'approvazione od il rilascio di atti equivalga a
dichiarazione di pubblica utilita'.
In tale fase si colloca la seconda comunicazione individuale del
procedimento espropriativo: ai proprietari delle aree l'avvio del
procedimento di approvazione del progetto definitivo o di deposito
del piano adottato e' comunicato, a cura dell'ufficio per le
espropriazioni, mediante raccomandata o nelle altre forme previste
dalla stessa legge (mediante strumento telematico se richiesto dal
privato).
Nel procedimento di approvazione dei progetti definitivi e dei PUA si
prevede che l'autorita' cui compete l'approvazione del progetto o il
Comune per il PUA e' tenuta, anche in questa fase, alla
predisposizione di un allegato in cui sono individuate le aree da
espropriare e i nominativi dei proprietari, e che nell'ambito delle
forme di pubblicita' dei progetti e dei PUA (BUR e uno o piu'
quotidiani diffusi nell'ambito territoriale interessato
dall'intervento) si indichi esplicitamente che l'approvazione degli
stessi comporta dichiarazione di pubblica utilita'.
Possono presentare osservazioni i proprietari delle aree e gli altri
soggetti interessati ai vincoli espropriativi (coloro che pur non
essendo proprietari possono avere un pregiudizio diretto dall'atto
che comporta dichiarazione di pubblica utilita') e tali osservazioni
meritano un esame puntuale da parte dell'autorita' competente.
Gli atti conclusivi del procedimento che comportano dichiarazione di
pubblica utilita' sono depositati presso l'ufficio per le
espropriazioni e comunicati ai proprietari delle aree, in modo che
questi possano fornire elementi utili per la determinazione
dell'indennita' di esproprio. Se le comunicazioni individuali
previste nelle diverse fasi sono impossibili per irreperibilita' o
assenza del proprietario l'ufficio per le espropriazioni non e'
tenuto ad alcun adempimento sostitutivo; se il proprietario risulta
deceduto e i registri catastali non individuano l'attuale
proprietario le forme di pubblicazione degli atti prendono luogo
della comunicazione individuale. Cio' non toglie che se l'ufficio per
le espropriazioni ha avuto notizia, attraverso atti di partecipazione
del procedimento amministrativo, del nominativo dell'effettivo
proprietario deve effettuare le comunicazioni individuali a favore di
quest'ultimo.
La dichiarazione di pubblica utilita' puo' essere altresi' disposta,
come abbiamo gia' accennato, in modo semplificato se in fase di
apposizione del vincolo espropriativo mediante uno degli atti di cui
all'art. 8, comma 2 (accordo di programma, Conferenza di Servizi,
ecc.) si procede all'approvazione del progetto definitivo, in luogo
del preliminare. Si e' voluto in tal modo consentire una
accelerazione della procedura espropriativa, rispettando pero' la
regola che la pubblica utilita' e' legata al progetto definitivo e
nell'osservanza degli adempimenti, in termini di pubblicita' e di
comunicazioni ai diretti interessati, da attuarsi in un'unica volta
sia ai fini dell'apposizione del vincolo espropriativo che della
dichiarazione di pubblica utilita'.
La L.R. n. 10 del 2003 ha introdotto l'art. 16-bis relativo alla
realizzazione di interventi di manutenzione o di adeguamento tecnico funzionale di opere pubbliche localizzati nelle fasce di rispetto e
nelle aree a rischio idrogeologico.
La disposizione introdotta risponde alla finalita' di contemperare
due diverse esigenze legate alla particolare natura della fascia di
rispetto. Le fasce di rispetto non costituiscono di per se' un
vincolo preordinato all'esproprio, rendendo quindi necessario che
l'intervento in fascia di rispetto sia oggetto, come ripetutamente
affermata da costante giurisprudenza, di variante urbanistica che
localizzi l'opera, e di conseguenza apponga il vincolo espropriativo.
D'altra parte e' innegabile che le fasce di rispetto sono previste
dalla legge per numerose tipologie di opere pubbliche (infrastrutture
per la mobilita', aeroporti, cimiteri, ecc.) e per canali e corsi
d'acqua anche al fine di consentire interventi di ampliamento e
adeguamento delle opere stesse; difatti il regime di inedificabilita'
cui sono sottoposte tali fasce risponde all'esigenza di non
pregiudicare la possibilita' di realizzare opere di manutenzione e di
adeguamento delle opere.
Al fine di agevolare la realizzazione di tali interventi, l'art.
16-bis prevede una procedura semplificata che:
- unifica nell'approvazione del progetto definitivo od esecutivo sia
la fase di localizzazione degli interventi in variante agli strumenti
urbanistici (e quindi di apposizione del vincolo preordinato
all'esproprio) sia quella di dichiarazione di pubblica utilita' delle
opere, per cui l'approvazione del progetto, definitivo o esecutivo,
comporta ad un tempo variante al POC, apposizione del vincolo
espropriativo e dichiarazione di pubblica utilita', indifferibilita'
e urgenza delle opere;
- prevede l'intesa dell'Amministrazione comunale sulla variante
urbanistica o eventualmente l'intervento straordinario del Consiglio
regionale per superare il motivato dissenso del Comune;
- richiede il rispetto delle modalita' procedurali previste dall'art.
16, L.R. n. 37 del 2002, ossia deposito del progetto, comunicazioni
individuali, pubblicazioni, osservazioni dei privati;
- consente l'inclusione del lavoro nell'elenco annuale sulla base del
progetto definitivo od esecutivo approvato.

Edificabilita' legale e di fatto (articoli da 20 a 22)
Al fine della determinazione dell'indennita' di esproprio di un'area
edificabile e' necessaria sia la presenza della edificabilita' legale
che di quella di fatto.
Viene specificato che l'edificabilita' legale:
- e' presente nelle aree comprese all'interno del territorio del
perimetro urbanizzato individuato dal PSC e nelle aree cui e'
riconosciuta delle previsioni del POC, fornendo altresi' i parametri
per riconoscere l'edificabilita' legale nei casi di Comuni dotati di
PRG vigente;
- e' esclusa in tutti i casi in cui gli strumenti di pianificazione
generali o settoriali accertino la inedificabilita' assoluta
derivante dalla presenza di limiti o vincoli, non espropriativi,
posti dalle leggi o derivanti dalle caratteristiche del territorio.
L'edificabilita' di fatto ricorre solo qualora un'area possiede o
sono in corso di realizzazione le dotazioni territoriali necessarie.

Misure compensative in sede di accordo di cessione (articolo 23)
II Comune e il privato proprietario delle aree da espropriare possono
stabilire che a fronte della cessione delle aree il Comune
attribuisca al privato, in luogo del prezzo del bene, la facolta' di
edificare in un'area, di proprieta' comunale o di terzi, concordata
tra gli stessi e gia' destinata all'edificazione dagli strumenti
urbanistici. Con tale previsione si e' ampliato il possibile
contenuto dell'accordo di cessione, con il duplice scopo di andare
incontro alle esigenze del privato e di incentivare l'applicazione
dell'istituto dell'accordo di cessione.

Commissioni provinciali per la determinazione del valore agricolo medio (articoli 24 e 25)
Viene disciplinata l'istituzione, la composizione, il potere della
Provincia di regolamentarne il funzionamento e di designare e
nominare i componenti ed infine viene confermato l'obbligo, gravante su coloro che richiedono l'intervento della Commissione, di versare
una somma a titolo di rimborso delle spese istruttorie, gia' previsto
dalla L.R. n. 20 del 2000. La Commissione nelle proprie
determinazioni deve conformarsi, oltre alle norme legislative e
regolamentari, agli atti di indirizzo e coordinamento emanati dalla
Regione, anche relative alle procedure e modalita' di calcolo degli
indennizzi.
Si precisa che la disposizione ha confermato il potere della
Provincia di designare e nominare i componenti della Commissione,
nonche' di disciplinarne il funzionamento, come gia' previsto dalla
L.R. n. 20 del 2000.
La L.R. n. 10 del 2003 ha modificato gli artt. 24 e 25 della L.R. n.
37 del 2002, relativo alle Commissioni provinciali per la
determinazione del valore agricolo medio, in tal senso:
- viene eliminata la partecipazione del Responsabile del Servizio
Tecnico regionale in materia di difesa del suolo territorialmente
competente;
- viene confermato il potere della Provincia di nominare i
componenti;
- viene chiarito che fino all'approvazione del regolamento
provinciale le funzioni vengono svolte dalla Commissione nell'attuale
composizione;
- viene chiarito che la Commissione provinciale esprime il parere per
la determinazione provvisoria dell'indennita' dell'espropriazione
solo quando tale parere venga richiesto.

Norme transitorie (articolo 26)
L'art. 26, commi 1 e 2, stabilisce norme transitorie valevoli quando
la strumentazione urbanistica non sia ancora adeguata alle previsioni
della L.R. n. 20 del 2000. A tal proposito si vuole sottolineare che
quando si dice che il vincolo espropriativo viene apposto con POC o
sua variante, e' evidente che per i Comuni dotati ancora di PRG le
varianti verranno adottate e approvate secondo la legislazione
previgente, ossia secondo gli artt. 14 e 15 della la L.R. n. 47 del
1978 (nei casi e nei limiti di tempo in cui cio' e' consentito
dall'art. 41 della L.R. n. 20 del 2000). Quindi l'entrata in vigore
della L.R. n. 37 del 2002 non elimina la possibilita' di ricorrere
alla procedura semplificata di variante prevista dall'art. 15 della
L.R. 47/78, procedura che andra' chiaramente integrata con tutti gli
adempimenti previsti ai fini espropriativi.
L'art. 26, commi 3 e 4, regola la prosecuzione e la conclusione dei
procedimenti espropriativi in corso alla data di entrata in vigore
della legge regionale. Ai sensi dell'art. 26, comma 3, ai
procedimenti espropriativi in corso alla data di entrata in vigore
della legge regionale, ossia che vedono avviata la fase di
apposizione del vincolo espropriativo o la fase successiva
comportante dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera da
realizzare, si continua ad applicare la normativa previgente, non
trovando pertanto applicazione la nuova normativa regionale in
materia di espropri. Sono procedimenti in corso quelli per i quali le
competenti amministrazioni hanno, prima del 4 gennaio 2003,
provveduto all'assunzione degli atti formali che costituiscono avvio
del procedimento, di apposizione del vincolo espropriativo o di
dichiarazione di pubblica utilita', secondo le forme e i tempi
previsti dalle disposizioni di legge vigenti alla data in cui e'
stato avviato il procedimento amministrativo.
Si richiama quanto espresso nella lettera di trasmissione della
presente nota esplicativa in merito all'articolazione del
procedimento espropriativo in tre fasi (apposizione del vincolo
espropriativo, dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera,
determinazione dell'indennita' di esproprio ed emanazione del decreto
di esproprio) e alla necessita' di coordinare l'art. 26 della L.R. n.
37 del 2002 con l'art. 57 del DPR n. 327 del 2001, relativo anch'esso
alla disciplina transitoria per i procedimenti in corso.
Nella lettera si e' gia' detto che "dal combinato disposto delle
disposizioni citate, alla luce di quanto detto in merito alle
competenze legislative per le diverse fasi della procedura
espropriativa, deriva che, dato che rientrano nella competenza
legislativa regionale, i procedimenti relativi alla fase di
apposizione del vincolo espropriativo e di dichiarazione di pubblica
utilita' (fase 1 e 2) avviati prima dell'entrata in vigore della
legge regionale sono completati secondo la normativa statale
previgente; al contrario la successiva fase della determinazione
dell'indennita' di esproprio e dell'emanazione del decreto di'
esproprio (fase 3), essendo soggetta alla legislazione statale, sara'
anch'essa disciplinata dalla normativa statale previgente qualora la
pubblica utilita' sia stata dichiarata prima dell'entrata in vigore
del Testo Unico (30 giugno 2003), mentre sara' soggetta alla
disciplina del Testo Unico nel caso in cui la dichiarazione di
pubblica utilita' sia intervenuta successivamente alla sua entrata in
vigore".
Per schematizzare tali conclusioni, si presentano le ipotesi che
possono verificarsi, (basandosi sull'articolazione del procedimento
espropriativo nelle tre fasi e sul combinato disposto dell'art. 26
della L.R. n. 37 del 2002 e dell'art. 57 del DPR n. 327 del 2001):
1) avvio del procedimento espropriativo prima del 4 gennaio 2003 e
dichiarazione di pubblica utilita' prima del 30 giugno 2003: in tal
caso tutte le fasi (1, 2 e 3) seguono la normativa statale
previgente;
2) avvio del procedimento espropriativo prima del 4 gennaio 2003 e
dichiarazione di pubblica utilita' successiva al 30 giugno 2003: in
tal caso le fasi 1 e 2 seguono la normativa statale previgente,
mentre la fase 3 seguira' la nuova normativa del Testo Unico
statale;
3) avvio del procedimento espropriativo successivo al 4 gennaio 2003
e dichiarazione di pubblica utilita' successiva al 30 giugno 2003: in
tal caso si applica alla fase 1 e 2 la L.R. n. 37, alla fase 3 il
Testo Unico statale;
4) avvio del procedimento espropriativo successivo al 4 gennaio 2003
e dichiarazione di pubblica utilita' intervenuta prima del 30 giugno
2003: in tal caso si applica alla fase 1 e 2 la L.R. n. 37, mentre
alla fase 3 si applica la normativa statale previgente (ipotesi per
altro teorica dato che presuppone che la fase 1 e 2 siano state
espletate nel periodo di tempo che va dal 4 gennaio al 30 giugno);
5) pubblica utilita' intervenuta prima del 4 gennaio 2003: in tal
caso si applica alla successiva fase n. 3 la normativa statale
previgente.
La fase dell'apposizione del vincolo espropriativo e' avviata:
- nel caso di vincolo apposto mediante strumento urbanistico comunale
o variante specifica allo stesso, con l'adozione del POC o della
variante specifica da parte del Consiglio comunale;
- nel caso di vincolo apposto mediante accordo di programma ai sensi dell'art. 40, L.R. n. 20 del 2000, con la conclusione della
conferenza preliminare;
- nel caso di Conferenza di Servizi, intese o altri atti, comunque
denominati, che secondo la legislazione nazionale e regionale
comportano variante al POC, con il deposito del progetto da approvare mediante gli atti di intesa, ecc.
La fase della dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera e'
avviata:
- con il deposito del progetto definitivo dell'opera o intervento da
realizzare, qualora dall'approvazione del progetto derivi la pubblica
utilita', ai sensi dell'art. 15, comma 1, lett. a;
- con l'adozione del PUA, qualora dall'approvazione dello stesso
derivi la pubblica utilita', ai sensi dell'art. 15, comma 1, lett. b,
L.R. 37/02 e dell'art. 31, comma 2-bis, L.R. 20/00 (in via
transitoria con l'adozione del piano particolareggiato o atto
equivalente);
- con l'adozione del POC, nel caso in cui la delibera di approvazione
del POC assuma il valore e gli effetti del PUA, ai sensi dell'art.
30, comma 12, L.R. 20/00 (disposizione non avente un equivalente
nella legislazione previgente).
Si precisa che, conscguentemente, l'art. 26, comma 4, dispone che
anche per i procedimenti per i quali e' stata dichiarata la pubblica
utilita', indifferibilita' ed urgenza non trova applicazione la
disciplina che la nuova normativa detta per gli aspetti relativi alla
ulteriore fase dell'occupazione d'urgenza e della definizione
dell'indennita' di esproprio.

Occupazione per motivi di urgenza (articolo 27)
Tale disposizione e' stata modificata dalla L.R. n. 10 del 2003, in
considerazione del fatto che l'istituto dell'occupazione d'urgenza e'
stato reintrodotto dall'art. 22-bis del DPR n. 327 del 2001 (come
modificato dal DLgs 27 dicembre 2002, n. 302). Pertanto e' apparso
non piu' necessario disciplinare in modo specifico tale istituto,
prevedendo che fino alla data di entrata in vigore del DPR n. 327 del
2001 la dichiarazione di pubblica utilita' delle opere comporta
altresi' indifferibilita' ed urgenza dei lavori, nei casi previsti
dalla legislazione previgente, mentre dopo l'entrata in vigore del
DPR n. 327 del 2001 trovera' applicazione l'art. 22-bis del DPR n.
327 del 2001.

L'art. 28 prevede disposizioni transitorie in materia di appalti e
lavori pubblici, in merito a funzioni di osservatorio e
monitoraggio.
L'articolo 29 comporta modifiche alle disposizioni della L.R. n. 20
del 2000, in particolare:
- viene chiarito il contenuto dell'art. 14, comma 7, in merito alle
conferenze di pianificazione;
- si sostituisce l'art. 30, comma 12, prevedendo che l'approvazione
del POC comporta la dichiarazione di pubblica utilita' delle opere se
assume il valore e gli effetti del PUA (il testo precedente prevedeva
che per le opere pubbliche e di interesse pubblico la deliberazione
di approvazione del POC comportava dichiarazione di pubblica utilita'
delle opere e l'urgenza ed indifferibilita' dei lavori ivi
previsti);
- si aggiunge il comma 2 dell'art. 31, ai sensi del quale (in
conformita' a quanto detto nel punto precedente) la dichiarazione di
pubblica utilita' delle opere deriva dall'approvazione del PUA;
- si prevede che copia del PTCP, del PSC, del POC e del RUE approvato
sia trasmessa alla Regione che provvede alla pubblicazione nel
Bollettino Ufficiale della Regione.
L'art. 30 modifica alcune disposizioni della L.R. n. 10 del 1993
(Norme in materia di opere relative a linee ed impianti elettrici
fino a 150 mila volts. Delega di funzioni amministrative), al fine di
coordinare il procedimento di rilascio dell'autorizzazione alla
costruzione e all'esercizio di linee ed impianti elettrici (che
comporta apposizione del vincolo se le linee e gli impianti non siano
previsti dagli strumenti vigenti, ed anche dichiarazione di pubblica
utilita', se richiesta dall'interessato) con la disciplina
espropriativa. Si richiama per i procedimenti autorizzatori di cui
alla Legge n. 10 del 1993 che comportano la localizzazione dell'opera da realizzare, e dunque l'apposizione del vincolo espropriativo,
quanto gia' detto (in relazione alla disciplina di cui al DPR n. 327
del 2001) in merito alla necessita' delle comunicazioni individuali,
da effettuarsi secondo il regime previsto dalla L.R. n. 37 del 2002.
L'art. 31 prevede modifiche alla L.R. n. 31 del 2003 in materia di
titoli abilitativi, l'art. 32 prevede una norma finanziaria, l'art.
34 riguarda le abrogazioni di leggi regionali.
L'art. 33 indica le disposizioni normative statali che a seguito
dell'entrata in vigore della presente legge regionale non trovano
piu' applicazione nel territorio della Regione. Il DPR n. 327 del
2001 e' entrato in vigore con delle modifiche rispetto al testo
originario, apportate dal DLgs n. 302 del 2002, e quindi e'
necessario chiarire per ogni disposizione della legge statale
disapplicata dall'art. 33 se il riferimento normativo debba
considerarsi invariato oppure va rivisto.
Il Capo II del Titolo II, relativo alla fase di sottoposizione del
bene al vincolo preordinato all'esproprio, continua ad essere
interamente disapplicato anche nella nuova formulazione del DPR n.
327 del 2001. Un cenno di chiarimento meritano i nuovi commi 2, 3, e 4, dell'art. 11 relativi alla partecipazione degli interessati alla
procedura di apposizione del vincolo.
Per quanto riguarda il comma 2, (che prevede un avviso dell'avvio del
procedimento semplificato se i destinatari sono piu' di 50) e il
comma 4, (che rinvia per le conferenze di servizi di cui al DPR n.
554 del 1999 alle modalita' di avvio del procedimento nello stesso
previste), la disapplicazione e' il frutto, come abbiamo ricordato,
della scelta del legislatore regionale di richiedere, per maggior
tutela del privato, la comunicazione personale dell'avvio del
procedimento di apposizione del vincolo espropriativo, con l'unica
esclusione di cui all'art. 9, comma 4 della L.R. n. 37 del 2002, nel
caso di apposizione del vincolo mediante POC.
Per quanto riguarda il comma 3 dell'art. 11 del DPR n. 327 del 2001
(che nella nuova formulazione esclude l'applicazione delle forme di
comunicazione previste nello stesso DPR per l'approvazione dei
progetti preliminari delle infrastrutture e degli insediamenti
produttivi ricompresi nei programmi attuativi dell'articolo 1, comma
1 della Legge 21 dicembre 2001, n. 443, c.d. legge obiettivo), si
sottolinea che la disapplicazione della norma per i procedimenti
espropriativi, relativi alla realizzazione delle infrastrutture
oggetto del DLgs 20 agosto 2002, n. 190, di competenza della Regione, delle Province, dei Comuni e degli Enti pubblici dagli stessi
dipendenti e dei loro concessionari, e' espressamente prevista
dall'art. 1, comma 5 del medesimo decreto legislativo, secondo il
quale le disposizioni del DLgs n. 190 del 2002 trovano applicazione
sulle materie a legislazione concorrente (come gli espropri) fino
all'approvazione della legge regionale in materia.
All'articolo 16 sono stati inseriti i commi 5 e 6. Pertanto la
disapplicazione dell'art. 16, commi da 1 a 8, deve intendersi come
disapplicazione dei commi da 1 a 4 e dal 7 al 10. Il nuovo comma 5
deve comunque ritenersi non applicabile, in quanto rinvia alle forme
di comunicazione dell'art. 11, comma 2, che e' una delle disposizioni
disapplicate dall'art. 33 della L.R. n. 37 del 2002.
Il comma 6 e' anch'esso attinente alle forme speciali di
comunicazione dell'avvio del procedimento di dichiarazione di
pubblica utilita' e deve pur esso considerarsi disapplicato, per le
medesime ragioni indicate con riguardo al comma 3 dell'art. 11 del
DPR n. 327 del 2001.
Sono inoltre disapplicati gli artt. 12, 17, 19, e 41, nella nuova
versione.